La ilegalidad de la extinción de Luz y Fuerza del Centro, hace tres años, ya empezó a generarle reveses al gobierno federal: un tribunal resolvió que el despido de los trabajadores de aquella Compañía no tuvo causa ni motivo justificado, que la CFE es el patrón sustituto y debe reponer las plazas laborales y los salarios caídos a más 16 mil electricistas. Además, un informe de la Secretaría de Energía recientemente desclasificado evidencia que Felipe Calderón sabía que su decreto era ilegal… y aun así lo llevó adelante.
MÉXICO, D.F. (Proceso).- A tres años de la extinción de Luz y Fuerza del Centro (LFC) el desaseo administrativo y el embrollo jurídico que provocó el decreto de Felipe Calderón empieza a revelarse: con informes dudosos, mentiras y opacidad, pero con una ejecución bien sincronizada se perpetró el golpe que dejó en la calle a más de 44 mil trabajadores en octubre de 2009.
Aunque en sus referencias a la extinción Calderón insiste en que fue necesaria y que no le importó el costo político con tal de mejorar el sistema eléctrico del país, por la ilegalidad del acto ya hay reveses judiciales.
El pasado miércoles 17 Calderón abordó un aspecto de la extinción, que se suma a la larga lista de declaraciones con que se ufana de su decisión. En un evento de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) dijo que LFC era “un lastre” y decidió extinguirla.
“Y con esa decisión, la responsabilidad para el suministro de electricidad fue plenamente asumida por la CFE, tal y como ordena la ley desde hace mucho tiempo, algo que debemos enfatizar. La ley, prácticamente desde la nacionalización eléctrica, preveía precisamente que sería una entidad del Estado, la CFE, la encargada del servicio”.
La declaración se contradice con los documentos emitidos por su gobierno para ejecutar la extinción. Por ejemplo en el informe con el que la Secretaría de Energía (Sener) recomendó la medida se cita el artículo 4 transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) a partir del cual se decretó la creación de LFC en febrero de 1994.
El informe de la Sener contiene otros datos que muestran que se sabía que se actuaba ilegalmente. El inciso E del informe preveía entre las “Desventajas de las soluciones propuestas”:
“Instauración de procedimientos judiciales tendientes a demostrar la inconstitucionalidad o ilegalidad de los actos administrativos que se expidan, o bien, la actualización de la figura de sustitución patronal, a fin de obtener la consecuente reinstalación de los trabajadores de LFC”.
El gobierno de Calderón inició la operación el 5 de octubre de 2009 cuando la Secretaría del Trabajo rechazó otorgar la toma de nota a Martín Esparza como dirigente del Sindicato Mexicano de Electricistas (SME). Ese mismo día, en secreto, la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación (CIGF) dictaminó la extinción (Proceso 1859).
Durante los primeros minutos del 11 de octubre siguiente Calderón emitió el decreto al mismo tiempo que soldados disfrazados de policías federales tomaban las instalaciones de LFC (Proceso 1841).
Otra revelación: El decreto presidencial instruía al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAE) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) que asumiera la administración de LFC; pero en cuestión de minutos y sin inventarios de por medio, la entregó en comodato a la CFE (Proceso 1859).
Tres días después se anunció el despido de los trabajadores, a pesar de la recomendación que hizo la Sener en su informe.
La información sobre el montaje del SAE no fue pública hasta que el Sindicato Mexicano de Electricistas consiguió su desclasificación durante un largo litigio en el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (IFAI) en marzo pasado. El gobierno de Calderón había decidido reservar los documentos 12 años con el argumento de que los trabajadores eran “una amenaza para la seguridad nacional”.
Esparza obtuvo la toma de nota mediante un amparo en diciembre de 2010 y el pasado jueves 11 el Segundo Tribunal Colegiado en Materia del Trabajo del Primer Circuito resolvió que el despido de los trabajadores no tuvo causa ni motivo justificado y que la CFE es el patrón sustituto, por lo que se deben reponer las plazas laborales y los salarios caídos a más 16 mil trabajadores.
Estrategia equivocada
La toma de nota de Esparza, la resolución que considera que la CFE es el patrón sustituto y que el despido de los trabajadores fue injustificado fueron posibles debido a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) dejó a salvo los derechos laborales y diferentes aspectos relativos a otras materias jurídicas que no fueron invocados en el juicio de amparo tramitado por el SME.
El pleno de la SCJN resolvió el 5 de julio de 2010 que el decreto de extinción de LFC era constitucional. El SME había intentado el amparo por considerar que el Ejecutivo invadió el ámbito de competencia del Poder Legislativo. También consideraban que el artículo 16 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales (LFEP) era inconstitucional.
Dicho precepto establece que cuando un organismo descentralizado deje de cumplir con su objeto, el Ejecutivo puede disolverlo, liquidarlo o extinguirlo.
En la resolución del amparo de revisión 346/2010, la SCJN concluyó que la emisión del decreto era constitucional, es decir que no se invadió el ámbito de competencia del Poder Legislativo.
Conforme a la demanda de amparo y los sobreseimientos determinados por los jueces que conocieron el caso antes de que llegara a la SCJN, ésta se concretó a revisar los actos reclamados.
El SME exigía que la opinión de la Sener y Hacienda para extinguir LFC se considerara inconstitucional. La resolución de la Suprema Corte resolvió que no era así, ya que dichas opiniones no eran vinculatorias jurídicamente con la decisión presidencial.
Los argumentos del SME tuvieron como base que la creación de LFC fue un acto legislativo, por lo que su extinción también debió decidirse en el Congreso. Por lo tanto solicitaron que se declarara inconstitucional el articulo 16 de la LFEP, pero la Suprema Corte consideró que el precepto y su aplicación en este caso estaban fundados.
El SME no invocó el artículo 14 de dicha ley, ni la SCJN entró a su revisión. Ese artículo establece que el objeto de los organismos descentralizados es la realización de actividades de las áreas estratégicas o prioritarias; la prestación de un servicio público o social y la aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.
Tomando en cuenta el mencionado artículo 4 transitorio de la LSPEE –citado en el informe de la Sener–, la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro pertenecen al grupo de áreas estratégicas y prioritarias y juntas forman el Sector Eléctrico que no puede desincorporarse sin un proceso legislativo.
Proceso administrativo
Como el informe de la Sener tenía la expresa preocupación por los juicios en materia administrativa y el asunto no se revisó en la SCJN ni era público, Proceso buscó –por medio de solicitudes de acceso a la información– dar un seguimiento a la extinción de LFC pese a la reserva de 12 años.
Un análisis realizado en 2005 por la Dirección de Gestión de Información y Estudios (DGEI) del IFAI, cuyo objetivo fue establecer criterios para acceder a la información de desincorporaciones de paraestatales, sirvió como guía.
El documento menciona que en 1989 el presidente Carlos Salinas emitió un decreto sobre el Plan Nacional de Desarrollo, cuyo numeral 5.3.9. se refiere a la modernización de la empresa pública. Establece que las entidades estratégicas deben ser atendidas con un criterio claro que evite confundirlas con las entidades del servicio institucional que prestan servicios o sirven para la investigación.
Además advierte que no serán desincorporadas las entidades que reúnan las características de estratégicas o prioritarias, o ambas.
Con el procedimiento administrativo descrito por la DGEI se encontró lo siguiente.
Siendo la Sener coordinadora del sector eléctrico tiene competencia para iniciar una desincorporación. El reglamento de la Sener, artículo 8, fracción X, establece entre las atribuciones no delegables del titular: “Emitir opinión sobre la transformación, fusión, escisión, enajenación, disolución, extinción y liquidación según corresponda, de las paraestatales coordinadas”.
El mismo reglamento establece que los subsecretarios tienen como atribución emitir también esas opiniones “así como recomendar la forma y términos para realizar lo anterior, de conformidad a las disposiciones jurídicas aplicables y criterios y normas emitidas por la SHCP”.
A partir de lo anterior se solicitó el mencionado informe de la Sener para recomendar la extinción de LFC. El IFAI resolvió desclasificar los documentos que ahora tiene Proceso; es decir el informe con las opiniones de la secretaria y el subsecretario, en las que se constata la omisión a las disposiciones jurídicas y normas emitidas por Hacienda.
El documento empieza con el oficio 100.2009-049, de fecha 28 de septiembre de 2009, dirigido por la secretaria de Energía, Georgina Kessel al secretario ejecutivo de la CIGF, Leopoldo de Rosenzweig, en el que se anexa el documento Informe de la Desincorporación Mediante Extinción del Organismo Descentralizado Luz y Fuerza del Centro.
Para saber si hubo omisión se solicitó a Hacienda la normatividad aplicable para desincorporar una paraestatal. Las respuestas de la dependencia fueron obtenidas a través de la resolución 6507/10 y consisten en asegurar que sí existe una norma específica que es “de observancia obligatoria” para el Poder Ejecutivo.
Se trata de la Norma Especifica de Información Financiera Gubernamental para el Sector Paraestatal (NEIFGSP 011), emitida en enero de 2009, es decir ya en el gobierno de Calderón y antes de la extinción de LFC. El primer contenido del documento es su “objetivo”:
“La desincorporación de entidades del Sector Paraestatal tiene como propósito contribuir en la modernización del país, permitiendo la liberación de recursos para una mayor atención de los sectores prioritarios del desarrollo. Dicha desincorporación, se aplica a las empresas paraestatales no estratégicas ni prioritarias”.
En el numeral 6 de la NEIFGSP se establece que el procedimiento administrativo: “Inicia formalmente cuando la coordinadora de sector presenta a la CIGF su propuesta de desincorporación, por considerar que la Entidad no es estratégica ni prioritaria”.
Como argumentó el SME en el amparo que resolvió la SCJN, el carácter de estratégico deriva de los artículos 25, 26, 27 y 28 constitucionales, donde se asienta que el Sector Eléctrico es estratégico, lo cual no fue considerado para la extinción.
Hay más. En el numeral 79, inciso d de la NEIFGSP se reglamenta como requisito de extinción, “en el caso de los organismos descentralizados, liquidarse previamente”. El decreto de Calderón ordenó primero la extinción y luego la liquidación de LFC, que era descentralizada.
Mediante otra solicitud se preguntó a la SHCP cuál era la normatividad aplicable para desincorporar un organismo estratégico. Respondió que la LFEP, su reglamento y el Manual de Procesos de Desincorporación de Entidades Paraestatales, emitido de 1995. Es decir un reglamento parecido aunque anterior a la NEIFGSP.
El manual no especifica si sirve para desincorporar una entidad estratégica por lo que se cuestionó al respecto a la dependencia. Esta vez, la respuesta vino de la Procuraduría Fiscal de la Federación, contradiciendo la respuesta original: es claro que el manual es para desincorporar entidades que no son estratégicas ni prioritarias.
Hasta el momento la SHCP no ha entregado ninguna norma que sirva para desincorporar entidades estratégicas y el asunto se mantiene en el IFAI, que por la complejidad de las respuestas de la dependencia pidió una ampliación del plazo para resolver.
Sin embargo, a fin de dar seguimiento al manual se localizó en sus lineamientos para iniciar cualquier proceso de desincorporación:
“La SHCP, en coordinación con la coordinadora de sector, enviará un informe escrito a la Cámara de Diputados, de las razones y criterios específicos para llevar a cabo los procesos de desincorporación”.
El lineamiento establece que cuando la coordinadora de sector haya aportado los elementos necesarios la Cámara de Diputados, vía la comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública, analizará la información de referencia y en su caso dará su opinión.
Es decir que el reclamo de que Calderón no tomó en cuenta al Poder Legislativo era viable, pero al revisar el caso la Suprema Corte se concretó a la constitucionalidad de la facultad presidencial para emitir el decreto y del artículo 16 de la LFEP, sin entrar a analizar la materia administrativa, pues no se invocó en la demanda del SME, así que las irregularidades en esa materia no se han juzgado.
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